Европейская комиссия «За демократию через право» в своем предварительном заключении по предложенным изменениям в Конституцию в сфере правосудия от 24.07.2015 поддержала предложение, которое предусматривает существование системы специализированных административных судов.

ОСОЗНАННАЯ ПОТРЕБНОСТЬ

Так, в частности, в заключении Венецианской комиссии (далее – ВК) говорится о конституционном закреплении системы админсудов во главе с Высшим административным судом (далее – ВАС) и их роли в украинском обществе. ВК раз указала украинской власти на нецелесообразность существования фактически 4-инстанционной системы правосудия и предложила, по крайней мере впоследствии реорганизовать высшие специализированные суды и судебные палаты Верховного Суда, но при этом подчеркнула, что ВАС может быть исключением.

Такой вывод экспертов ВК является крайне важным для развития админсудопроизводства Украины путем, который выбрали в разные эпохи самые страны, в частности Франция, Германия, Швеция, Португалия, Италия, Финляндия, Польша, Литва и др. То, что начиналось как идея, которую 15-20 лет назад обсуждали ведущие отечественные «административистов» – ученые и практики (впрочем, они осознавали недостаток возможностей для создания автономной системы админсудов на начальном этапе введения админсудопроизводства), постепенно превращалось в потребность, подтвержденную 10-летней практической деятельностью админсудов. И, наконец, это получило поддержку широкого круга отечественных и международных экспертов, благодаря чему и появилась такая мысль по тексту ст.125 Основного Закона, которую положительно оценили эксперты ВК и которую рассмотрит Конституционная комиссия.

Но главное, что позволяет нам перейти от теоретических дискуссий в узких профессиональных кругах к внесению на рассмотрение парламента предложения по усилению статуса админсудов и ее воплощение в акте высшей юрсилы – это осознанная потребность общества в утверждении эффективного админсудопроизводства как залога защиты прав физических и юридических лиц в отношениях с государством. Именно поддержка гражданского общества и экспертов неправительственного сектора, а главное – опыт, который общество и суды получили в трудные для отечественной судебной системы времена, и запрос граждан по «перезагрузке» системы правосудия стал наиболее весомым фактором для ВАС. Он в постановлении пленума «Об обсуждении законопроекта о внесении изменений в Конституцию Украины» от 15.05.2014 впервые сформулировал предложение о конституционном закреплении системы админсудов.

Урегулирование статуса админсудов в Конституции действительно будет гарантией их независимости от других ветвей власти и политических сил. Это также станет основой и важным этапом в утверждении админсудопроизводства как действенного механизма судебной защиты прав личности в спорах с субъектами властных полномочий – органами государственной власти, местного самоуправления и их должностными лицами.

Конечно же, для этого нужно решать и другие, общие для всей судебной системы проблемы. Прежде всего, речь идет о недостаточности или неэффективности гарантий независимости судов. На решение этого вопроса направлены другие предложенные рабочей группой по вопросам правосудия и смежных правовых институтов УК изменения в Основной Закон, и они в основном тоже получили благоприятный отзыв экспертов ВК.

СМЕЖНЫЕ ВОПРОСЫ

Также чрезвычайно важно провести комплексную реформу административного законодательства, материального и процессуального. ВАС обращает внимание субъектов законодательной инициативы на эту потребность уже не первый год. В частности, не может не беспокоить тот факт, что за 10 лет процессуальной деятельности админсудов их пытались постепенно превратить фактически на составляющую государственного управленческого аппарата. Необходимо основательно проанализировать те положения законов, которые дают субъектам властных полномочий право обращаться в админсуды с исками к гражданам и юридическим лицам, которым они активно пользуются и постепенно превращают админсуд на «суд запретов», «суд санкций» против лица, искажая и даже нивелируя саму идею админсудопроизводства – осуществлять судебный контроль за деятельностью органов власти и таким образом защищать права, свободы и интересы лиц в сфере публично-правовых отношений от нарушений со стороны субъектов властных полномочий.

Давно возникла потребность в совершенствовании Кодекса административного судопроизводства согласно с лучшими образцами законодательства об админсудопроизводстве европейских стран и с учетом современных тенденций к усилению эффективности такой, только на первый взгляд, традиционной и консервативной сферы, как отправление правосудия. ВАС уже несколько лет по результатам изученного зарубежного опыта и разработка предложений европейских экспертов предлагает следующее:

– ввести институт «типичного» (объединенного или пилотного) производства в случае поступления большого количества подобных дел;

– дать возможность суду первой инстанции обращаться в суд кассационной инстанции для формулирования правовой позиции в важных для развития судебной практики делам;

– ввести и другие апелляционные и кассационные «фильтры» в рамках, не противоречащих гарантиям ст.6 Конвенции о защите прав человека и основных свобод и практике Европейского суда по правам человека;

– усилить процессуальные механизмы формирования единства судебной практики (впрочем, и здесь первый шаг – это отказ от 4-инстанционности в рассмотрении админспоров);

– четко определить предметную подсудность админдел.

Кроме этого, наконец надо внедрить и досудебную административную процедуру обжалования (к сожалению, уже второе десятилетие работа Минюста и Верховного Совета по подготовке соответствующих законопроектов не дает результата). Не менее важным является и реформирование системы государственной службы. Эти меры, в свою очередь, приведут к уменьшению потребности граждан и юрлиц обжаловать решение органов власти и должностных лиц в админсудах. Надеюсь, что с проведением конституционной реформы ВР уделит внимание этим вопросам.

Также уверен, что в случае внедрения вышеупомянутых изменений в законодательство с тем потребует пересмотра и сама система админсудов (стоит вновь обсудить уже несколько забытую идею урегулирования территориальной юрисдикции админсудов таким образом, чтобы она не совпадала с административно-территориальным устройством, для уменьшения давления исполнительной власти на админсуды). Логическим следствием реформирования законодательства будет и постепенное уменьшение потребности в таком количестве судейских должностей.

Одновременно надо решать системного невыполнения решений админсудов, принимаемых в пользу физических и юридических лиц, а также ускорить внедрение электронного суда. Надеемся на консолидацию усилий всех ветвей власти с этой целью.

Но первый шаг на пути к усилению эффективности админсудопроизводства – конституционно закрепить статус админсудов, будет действительно гарантией независимости административных судов от других ветвей власти и субъектов политических отношений. В конце концов, готовность Президента и парламентского большинства воплотить эту идею в Основном Законе будет настоящим подтверждением соблюдения провозглашенного курса реформ, цель которых дать всем нашим согражданам возможность жить в демократическом обществе, чувствовать свою защищенность и уважение своих прав со стороны государства.

Справка. Выдержка из заключения Венецианской комиссии относительно предложенных изменений в Конституцию в сфере правосудия

«19. Согласно ч.3 ст.125 Верховный Суд является высшим судом в судебной системе в Украине. Несмотря на это положение, сохраняется система специализированных судов с соответствующими высшими судами (согласно объяснениям, данным делегации Венецианской комиссии, это положение предусмотрено для переходного периода, пока не уменьшится количество жалоб по права).

Венецианская комиссия ранее обращала внимание на необходимость объединения системы общих судов и трансформации высших специализированных судов в палаты Верховного Суда по (возможно) исключением Высшего административного суда. Это поможет обеспечить гармонизацию судебной практики и единство в применении законодательства, сделает невозможным конфликты между судами и уменьшит бюрократию. Это также сократит продолжительность судебного разбирательства, в соответствии со ст.6 Конвенции о защите прав человека и основных свобод должно быть разумным.

20. Учитывая это, если ликвидация специализированных судов является неприемлемой для украинской власти, необходимо поддержать второй вариант, предложенный для ч.4 (а именно - «в соответствии с законом могут действовать высшие специализированные суды»). Это позволит позже объединить Верховный Суд и высшие специализированные суды путем принятия изменений в законодательство.21. Конституционное усиление административных судов (ч.5 ст.125), которые уже существуют в Украине, также приветствуется. С точки зрения защиты прав человека административная юстиция является важным элементом в процессе контроля за деятельностью органов государственной власти».

Александр НЕЧИТАЙЛО, председатель Высшего административного суда Украины, ЗиБ